Nga Prof.as.Dr. Edmond Hoxha*
Shkak për këtë analizë u bë këmbëngulja e një kolegeje profesore e cila, mbas një reagimi tim në facebook lidhur me një prononcim të Profesorëve Meço, Frashëri dhe Vllaho, mbi një studim të një grupi profesorësh të UET për “shtetin e vogël” më sugjeroi që çështja duhet parë më gjerë dhe jo thjesht lidhur me propozimin për Shërbimin Gjeologjik Shqiptar. Në këtë këndvështrim analizova me kujdes propozimin e profesorëve Agalliu, Braho dhe Lami (aq sa mund të më lejonte përmbledhja e studimit të publikuar në faqen e UET-së). Ndjesë autorëve, nëse për shkak të këtij informacioni të kufizuar mund të kem arritur në ndonjë konkluzion jo të drejtë.
Është e vertetë që administrata shtetërore ka vite të tëra që përjeton një konfuzion të plotë ku misonet, qëllimet, objektivat, detyrat dhe kompetencat e institucioneve dublojnë, mbulojnë dhe shpesh konfliktojnë njera tjetrën duke eleminuar edhe mbajtjen e përgjegjësisë për dështimet. Eksperienca ime në administratën publike prej afro 20 vjetësh më ka dhënë mundësinë që ta shikoj nga afër mungesën e eficencës së institucioneve të qeverisë Shqiptare dhe për këtë arsye qysh në fillim duhet të pranoj së ideja e një Qeverie të vogël, në kushtet e një vendi po kaq të vogël si i yni, është emergjente dhe duhet të ishte realizuar kohë më parë.
Reforma, riorganizime, rigrupime institucionesh etj, janë bërë në çdo qeverisje. Problemi i përhershëm ka qenë së këto reforma kanë filluar me bujë të madhe dhe kanë përfunduar në vend të zvogëlimit të qeverisë në fryerjen e saj për të kënaqur interesat e grupimeve të ndryshme si politike ashtu edhe të biznesit. Një pengesë e madhe për realizimin e këtij detyrimi kanë qenë edhe koalicionet qeverisëse të cilat gjithmonë kanë vënë kushtet e tyre. Në rastin e mazhorancës aktuale, ku nuk ka nevojë për koalicione është shansi i fundit që një Qeveri e vogël dhe eficiente të bëhet realitet.
Propozimi që bëhet nga 3 profesorët në thelb nënkupton një reduktim të madh të institucioneve qeveritare, gati 50%. Në shifra makro bëhet fjalë për një Qeveri që reduktohet nga 19 në 10 Ministri dhe nga rreth 600 institucione në 100 institucione. E parë në këndvështrimin e parë është një ndërrmarrje shumë e guximshme që ka brenda avantazhet dhe disavantazhet e saj. Studimi në fjalë (ajo pjesë që është botuar) jep vetëm shifrat e përgjithshme dhe një tabelë me emrat e institucioneve që propozohen të riorganizohen, por nuk jep detaje, argumente pse dhe si duhen bërë këto ndryshime dhe për më tepër nuk jep një faturë financiare të këtij ndryshimi, gjë që do ishte shumë me vlerë për të kuptuar përfitimin e vërtetë të kësaj reforme, sepse mund të ndodhë që të shkurtohen numrat nëpër Ministri, por mund të shtohen në institucionet e varësisë, ose të pavaruara dhe përfitmi është përsëri i pakonsiderueshëm.
Parimi i përdorur nga autorët e studimit është ai klasik, i grupimit të problematikave të përafërta, parim ky i njohur dhe i përdorur edhe më përpara. Po kaq i njohur është edhe propozimi i unifikimit të disa drejtorive bazë të çdo Ministrie, që në pjesën më të madhe funksionon edhe sot.
Një nga konkluzionet e autorëve është fakti se “…maksimalizohen funksionet kur bashkohen”. Kjo në shumë raste është e vërtetë, por praktika ka vërtetuar që bashkimet sjellin edhe probleme në ndarjen e kompetencave, centralizimin dhe decentralizimin, hartimin e legjislacionit të ri, rregulloreve të reja, etj, gjë që kërkon kohë. Në këto raste ose do të duhet të fillohet me reformën, pra shkurtimin dhe të shkruhen rregullat gjatë rrugës, mungesa e të cilave do të sjellë konfuzion të madh dhe përplasje të mëdha midis institucioneve, ose do të përgatitet paketa e plotë ligjore dhe administrative dhe pastaj të fillojë reforma. Nga studimi nuk është e qartë së cila rrugë duhet të ndiqet dhe do të ishte me interes që autorët të jepnin mendimin e tyre për këtë çështje themelore.
Konstatimi i autorëve për lëvizjet e panumurta të Ministrive dhe Institucioneve, me arsye dhe pa arsye, gjatë gjithë periudhës së tranzicionit, e cila për fat të keq shënon vitin e 26-të, më shumë se gjysma e periudhës së regjimit komunist, është i drejtë, por jo i ri. Këtë fenomen është përpjekur që çdo qeveri ta eleminojë, bile ka ardhur në pushtet duke premtuar të bëjë reformë dhe të reduktojë administratën, por praktikisht ka ndodhur e kundërta. Për këtë arsye lind pyetja: Cila është garancia, ose mekanizmi që kjo reformë këtë rradhë do të realizohet? Fakti që është një mazhorancë e vetme, dhe që mendohet se ka edhe vullnetin ta bëjë, eksperienca më ka treguar se nuk është e mjaftueshme. Do të dëshiroja që studimi të jepte një përgjigje më të plotë për këtë pyetje.
Koncepti “Policy making” ose në shqip “Politikë bërëse” është përdorur edhe deri tani, sepse çdo Ministri në fakt në misionet dhe detyrat e veta ka bërjen e politikave, të paktën në të shkruar, por problemi gjithmonë ka qënë konkretizimi i këtyre politikave, misioneve, et,. si dhe centralizimi i fortë nga vetë Ministritë, të cilat edhe pse politikëbërëse gjithmonë kanë dashur dhe do të duan të kontrollojnë gjithshka. Cila është garancia që mbas miratimit dhe zbatimit të kësaj reforme, Ministritë politike nuk do të pengojnë zbatimin nga institucionet e varësisë dhe të pavaruara? Shumica e stafit do të jetë e njëjtë. Shumica e Ministrave do të jetë e njëjtë. Cilësia e parlamentit dihet. Mendësia e të gjithëve shtetarëve (me përjashtime të rralla) së bashku dihet. Çfarë mekanizmi pra duhet të projektojë studimi që kjo gjë të realizohet?
Në studim thuhet me të drejtë se “Ministritë me natyrë politikë bërëse do ti çonin kompetencat e tyre të ndërmjetme drejt agjensive ligjzbatuese…..”. dhe kjo do të sjellë edhe “….shkurtimin dhe ekonomizimin e administratës publike”. Ky rezultat është shumë i mirëpritur. Problemi është se studimi duhet të projektojë mënyrën si do të realizohet. Dihet që shkurtimi i stafit, kërkon që stafi që do të ngelet të jetë shumë i kualifikuar dhe shumë i përkushtuar. Në kushtet kur për shkak të politizimit shumica e administratës publike është e re, pothuajse tërësisht politike dhe shumica jashtë kritereve profesionale, lënia në dorë të tyre, edhe pse unë kam besim tek të rinjtë, e një reforme të tillë mund të jetë lehtësisht e dëmtueshme dhe me rrezik të madh.
Studimi thekson se ”….thjeshtimi i strukturave politiko-administrative nënkupton një shkurtim të veprimeve….” por në fakt duket se vetëm konstaton. Konstatimi është gjë e mirë, por ajo që duhet është të japë zgjidhje. Zgjidhjet në këtë rast përveçse ideore dhe politike janë edhe shumë teknike, për çdo fushë të veçantë dhe për të realizuar këtë është e nevojshme që në këtë studim të përfshihen ekspertë të fushave, sepse një grup i vogël, prej 3 profesorash të nderuar e kanë të vështirë të gjykojnë për çdo fushë. Në rastin më të mirë ata mund të sugjerojnë bashkime, apo shkrirje institucionesh dhe agjensish, ndryshime emrash apo termash, por nëse nuk kanë të qartë, misionin praktik (jo teorik) të secilit, është e vështirë që të gjejnë vendin dhe rolin në hierarkinë e institucioneve.
Në këtë kontekst, më lejoni ti rikthehem (dhe këtu kërkoj mirëkuptimin e autorëve) shembullit të debatuar të Sherbimit Gjeologjik Shqiptar, rast të cilit ju referuan 3 profesorët e fushës së gjeologjisë. Nga studimi thjesht propozohet krijimi i një institucioni më të madh si Agjensia për menaxhimin e pasurive gjeologjike që do të rridhte nga bashkimi mekanik i Shërbimit Gjeologjik Shqiptar me Sekretariatin e nismës për transparencë dhe Industri nxjerrëse. Në këtë rast (por në studim ka edhe raste të tjera) bashkimi edhe pse ka disa pika të përbashkëta ështe mekanik, për shkak të misioneve të ndryshme. Kjo ka ndodhur për shkak të mungesës së konsulencës me ekspertët e fushës.
Një studim i mirëfilltë shkencor kërkon ngritjen e grupeve të ndryshme të punës, takime, intervista, etj. Sigurisht që ky studim akoma mund të jetë draft (concept paper), por fakti që në media publikohet si Studim, është i rëndësishëm, prandaj edhe duhet të kemi kujdes me termat që përdorim. Lidhur me rastin në fjalë ndoshta më e saktë mund të ishte bashkimi i EITI me Agjensinë Kombëtare të Burimeve natyrore, duke zgjeruar misionin e kësaj të fundit, se sa me Shërbimin Gjeologjik. Ndoshta edhe kjo ide që unë solla si shembull mund të mos jetë e saktë, për arsyen së bashkime të tilla kanë nevojë për ekspertizë.
Në të tilla raste gjithashtu duhet patur parasysh që ne jemi tashmë pjesë e pandarë e proçesit të integrimit Europian dhe në këtë kontekst duam apo nuk duam ne edhe strukturat e shtetit tonë, do të kenë referencë me ato Europiane. Duke vazhduar shembullin e Sherbimit Gjeologjik Shqiptar, nuk duhet të harrojmë që kemi edhe një organizëm Europian në këtë fushë siç është Shërbimi Gjeologjik Europian (EuroGeoSurveys) ku Shërbimi Gjeologjik Shqiptar është antar. Pra pa e zgjatur më tej këtë shembull, dua të them që në çdo bashkim apo ndarje institucionesh duhet marrë shumë fort në konsideratë edhe objektivi ynë për t’u anëtarësuar në Bashkimin Europian.
Një reformë e re dhe kaq e thellë, sa kjo që propozohet do të thotë që detyrimisht të rishkruash të gjitha misionet, qëllimet, objektivat, e deri tek përshkrimet e punës të çdo anëtari të administratës. E ka parashikuar këtë studimi dhe si dhe kur do të realizohet? Prandaj edhe mendoj se në çështje të tilla madhore kërkohet një bashkëpunim më i gjerë dhe me pjesmarrjen edhe të ekspertëve të fushave te ndryshmedhe këtu kam parasysh këtu edhe vetë autorët të cilët me të drejtë shpresojnë që: “… ky riorganizim nuk duhet të jetë qëllim në vetvete..”,. Jam dakord edhe në një mosbesim të përfshirjes së ekspertëve, të institucioneve që duhet të reformohen, për shkak të konfliktit të interesit, por gjithësesi mendoj se Shqipëria dhe Administrata publike e saj ka aq individë të spikatur dhe të mjaftueshëm që të bëjnë një vetëvlerësim të paanshëm i kontrolluar ky nga një vlerësim i jashtëm.
Në studim përdoret Termi “pjesa natyrore e shtetit” dhe aty janë përfshirë disa Ministri kryesore, ku për nga misioni dallon Ministria e Bujqësisë e cila është vertet jetike, por po aq i rëndësishëm mund të konsiderohet edhe shendeti. Personalisht nuk jam i qartë për këtë, kërkoj ndjesë, dhe ndoshta do të duheshin disa argumente se përse është bërë kjo zgjedhje. Për më tepër thuhet se këta janë 6 sektorët e mëdhenj, por për mua po kaq i madh është edhe sektori i ekonomisë, shëndetit dhe arsimit. Ndoshta ndarja “sektor i madh” duhet rishikuar dhe sektorët e përfshirë duhen qartësuar.
Lidhur me propozimet që bëhen për bashkime të Ministrive në përgjithësi ka argumente, por që duhen më të plota, se përse duhet bërë ky apo ai bashkim. Po marr si shembull rastin e sektorit të Shëndetësisë. Nga një analizë e shpejtë pothuajse në të gjitha vendet Europiane egziston Ministria e Shëndetësisë, megjithatë duket se autorët e studimit i janë referuar modelit Francez, i cili ka Ministrinë e Çështjeve Sociale, Shëndetit dhe të Drejtave të grave[i], (Ministry of Social Affairs, Health and Womens Rights), një shtet shumë më i madh se i yni, me një popullsi mbi 60 milionë, etj, pa dhënë ndonjë argument se përse është zgjedhur ky model. Unë mund të propozoja përshembull modelin Belg, një shtet relativisht më i vogël, me një popullsi rreth 11 milionë, i cili ka në sistemin e vet Shërbimin Publik Federal të Shendetit, Sigurisë ushqimore dhe Mjedisit (Federal Public Service Health, Food Chain Safety and Environment) . Sigurisht janë dy modele të ndryshme, gjithësesi ishte thjesht nje shembull.
Dëshiroj të ndalem pak tek Ministria e Integrimit dhe propozimit të autorëve që, ose të shkojë pranë Ministrisë së Jashtme, ose të ndiqet nga Zv.Kryeministri. Më duhet të pohoj që të dyja propozimet e autorëve janë konsumuar në vite. Dihet që krijimi i Ministrisë së Integrimit ka qenë një vendim i ndikuar nga zhvillimet e shpejta të proceseve integruese si dhe për t’i dhënë një peshë më të madhe kombëtare dhe ndërkombëtare këtyre proçeseve. Nuk mendoj se pengesa e ofrimit të shërbimeve ndaj publikut, korrupsionit, trafiqeve, etj, ndodh për shkak së kjo Ministri egziston, përkundrazi. Ministria e Integrimit nuk ka ndonjë peshë të madhe në administratën publike, në mos gabohem nuk ka më shumë së 60-70 persona në stafin e saj dhe impakti i saj në zvogëlimin e e qeverisë do të ishte i papërfillshëm. Nga ana tjetër politikisht, kur jemi në proçesin e hapjes së negociatave ky ndryshim nuk do të kishte impakt pozitiv. Duke pasur parasysh që Integrimi Europian është qëllim madhor i qeverisë Shqiptare mendoj se nuk duhet kaluar direkt në këtë moment në shkrirjen e kësaj Ministrie, por ndoshta mbas hapjes së Negociatave duke kaluar në Institucionin e Kryenegociatorit.
Një rëndësi të veçantë, me të drejtë, autorët i kushtojnë Institucioneve në varësi të ministrive me natyrë ligjzbatuese; agjenci ose shërbime. Autorët theksojnë në studim se “Është shumë e vështirë që qytetarët t’iu drejtohen ministrive qëndrore për të marrë një shërbim bazë. Të gjitha shërbimet duhet t’iu kalojnë agjencive përkatëse”. Shumë e vërtetë, është një konstatim i drejtë. Pyetja që shtrohet dhe që kërkon përgjigje nga studimi është: Sa agjensi shërbimesh kemi aktualisht dhe sa nga ato e ofrojnë shërbimin me cilësi dhe në kohë? Cili do të jetë mekanizmi që të paktën këto që egzistojnë, ose të rejat, do të realizojnë detyrat e tyre? Le të marrim si shembull shërbimet në gjykata, çështjet e pronësisë, etj…fusha në të cilat ka çështje që kanë filluar qysh në ardhjen e demokracisë (1991) dhe nuk dihet se kur mund të zgjidhen. Ka familje që kanë lindur fëmijë në këtë periudhë të cilët janë në moshë mbi 20 vjeç tani dhe akoma nuk kanë pronën e tyre të qartë.
Pra problemi nuk është thjesht kalimi i kopetencave tek agjensitë, por tek mekanizmi i kontrollit të punës së tyre, cilësia e stafeve, dhe mbajtja e përgjegjësisë. Ka raste të panumërta kur për papërgjeshmërinë e një punonjësi të administratës çështjet kanë përfunduar në gjykatë. Shteti ka humbur çështjen për këtë papërgjeshmëri dhe pala tjetër merr kompensim nga shteti, kurse punonjësi që ka bërë shkeljen nuk mban asnjë përgjegjësi. Le të marrim një shembull, ka qindra ndërtime me LEJË, që janë shembur nga shteti por pa LEJË. Të gjitha këto raste kanë fituar të drejtën e kompensimit financiar nga shteti, për shkelje të ligjit nga vetë shteti. Kush e mban përgjegjësinë për këtë faturë e ardhur si rrjedhojë e shkeljes së Ligjit nga administrata shtetërore?
Në kuadër të riorganizimit të institucioneve të varura nga Ministritë, sugjerohet grupimi i tyre bazuar në katër shtylla kryesore: Policy Executive / Ligj zbatuese, Monitorim dhe Sigurim Cilësie, Institucionet e Pavarura.
Lidhur me Institucionet e varura nga Ministritë, autorët sugjerojnë grupimin e tyre bazuar në katër shtylla si: “Policy Executive/Ligj zbatuese, Monitorim dhe Sigurim Cilësie, Institucionet e Pavarura”. Së pari kur themi katër shtylla për Institucionet e varura nga Ministritë, mendoj se nuk mund të konsiderojmë shtyllë të katërt ”Institucionet e pavarura”.
Në grupin e parë (Ligj zbatuese) autorët sugjerojnë që: “ …ky orjentim, i cili duhet strukturuar në mënyrë jo komplekse, duhet duhet artikuluar në sa më pak institucione…”. Në fakt praktikisht ne nuk vuajmë nga Ligjet, por nga zbatimi i Ligjit dhe nëse reduktojmë Institucionet e zbatimit të Ligjit, ashtu siç rekomandohet nga studimi, mendoj se problemet mund të shtohen. Nga ana tjetër unë jam dakord që këto struktura duhet të jenë të thjeshta (jo komplekse), por nëse janë të thjeshta nuk mund të jenë njëkohësisht edhe shumë të mëdha. Zakonisht strukturat e thjeshta janë të vogla, të manovueshme, elastike, etj. Pra duket se kjo pjesë duhet riparë edhe njëherë.
Në shtyllën e dytë (Monitorim dhe Sigurim cilësie) autorët janë përpjekur të japin një koncept, por po ta lexosh me vëmendje duket jo shumë i qartë. Kështu ngatërrohet karakteri ekzekutiv me monitorimin. Agjensitë me sigurimin e cilësisë, shërbimet që nuk kanë të bëjnë me monitorimin, zyrat kërkimore dhe projekte etj. Mendoj se kjo shtyllë, nëse do të vazhdojë të quhet kështu duhet rishikuar me vëmendje.
Në shtyllem e tretë, e cila duhet të ishte e re, përsëriten funksionet monitoruese dhe sigurimi i cilësisë, për të cilat është folur në shtyllën e dytë. Mendoj se kjo pikë duhet zhvilluar nga fillimi.
Shtylla e katërt përmbledh organet e pavarura nga pikëpamja organizative dhe funksionale, ndër të cilat në frymën e ndarjes së pushteteve bën pjesë pushteti gjyqësor që organizohet sipas 12 qarqeve. Kjo pjesë është shumë e rëndësishme dhe nuk mund të jetë kaq e thjeshtuar dhe e pa argumetruar (gjithmonë i referohem materialit të botuar në faqen e UET). Për më tepër sistemi i drejtësise është përfshirë në një reformë totale. Si do të lidhet kjo reforme me sugjerimet e këtij studimi?
Është i drejtë konstatimi i autorëve lidhur me Entet Rregullatore dhe Institucionet e pavaruara. Shumë nga ato janë krijuar për shkak dhe po kështu jam plotësisht dakord me autorët që në varësi të Kryeministrisë ka një numur shumë të madh Institucionesh, gjë që është vërtet e pa kuptimtë. Kurse lidhur me Komitetet e Minoriteteve dhe Kulteve mendoj se kanë një ndjeshmëri të lartë, detyra shumë specifike dhe mund të vazhdojnë të jenë pranë Kryeministrisë.
Grupi i tretë i institucioneve, sipas autorëve janë “shtrirja lokale në territor e administratës qendrore”. Lidhur me pushtetin vendor autorët hedhin idenë e krijimit të 4 rajoneve. Nuk mund të jap ndonjë vlerësim për këtë ide përderisa autorët në studim nuk paraqesin se cilat janë anët pozitive, politike dhe ekonomike, dhe negative të këtij hapi të rendësishëm organizativ, por nga mënyra se si shprehen në studim, duket se autorët janë të sigurt që kjo gjë do të ndodhë: “Këtu kemi nevojë qartësisht të identifikojmë se cilat prej institucioneve qëndrore kanë nevojë për degë në nivel bashkie (61), në nivel aktual të prefekturës apo nesër në nivelin e katër rajoneve të mëdha”. Edhe në këtë rast do të sugjeoja që autorët ti referoheshin Direktivave të Bashkimit Europian për pushtetin vendor dhe ndarjet në rajone. Nga ana tjetër ne sapo kemi filluar të eksperimentojmë një ndarje të re administrative, e cila nuk e dimë se si do të eci në të ardhmen. Pikërisht edhe për këtë arsye mendoj se diskutimi i një ndarjeje të re në katër rajone, ose siç qarkullon në një version tjetër në LANDE, do të sillte një konfuzion të ri. Një rindarje e re, në 4 (katër) rajone, kur sapo kemi bërë një ndarje në 12 qarqe, mund të përshpejtojë suksesin 3 here, por edhe mund ta rrezikojë atë 3 herë. Shqipëria nuk mund të shkojë në një ndarje të re gjeografike, e cila pa argumente mund të rezultojë e pasigurt si gjeografikisht, ekonomikisht dhe politikisht.
Përdorimi i termit AGJENSI shpesh në strukturën e propozuar nga autorët del jashtë kuptimit dhe misioneve të Institucioneve. Në shumë raste ka një tendencë të ndryshimit të terminologjisë përshembull nga Drejtori e Përgjithshme në Agjensi, ose nga Inspektoriat në Agjensi ose Autoritet. Në fakt më shumë se emertimi ajo që ka rëndësi janë kopetemcat, zbatimi i ligjit dhe mbajtja përgjegjësi për moszbatimin e ligjit.
Si përfundim mendoj se studimi i tre profesoreve të UET është një inisiativë që duhet të përshëndetet, duhet mbështetur, por duhet zgjeruar në ekspertizë me qëllim lidhjen logjike të ideve me misionet, kopetencat, ekspertizen e institucioneve dhe direktivat e Bashkimit Europian.
*Ish Zv.Ministër i Integrimit Europian
[i] https://www.ispor.org/HTARoadMaps/HealthAuthorityEurope.asp
