L’eccezione francese: mito o realtà?

Di Olivier Dupuis, Linkiesta

Dopo la dichiarazione congiunta nel marzo scorso di Pedro Sanchez e Mark Rutte, i primi ministri spagnolo e olandese, è stato Heiko Maas, il ministro tedesco degli Affari esteri, a pronunciarsi a favore di una abolizione della regola dell’unanimità in materia di politica estera. Le reazioni non si sono fatto attendere. Fra cui quella di Jean Quatremer ¹, interessante sotto vari aspetti. In primo luogo perché il giornalista francese da più di trent’anni informa sulle questioni europee i lettori di Libération e, fino a poco tempo fa, attraverso il suo blog «les Coulisses de Bruxelles» un vasto pubblico francofono nonché il microcosmo bruxellese. Ma soprattutto perché proviene da un giornalista che difficilmente si può qualificare come avversario della costruzione europea. In questo ci sembra quindi particolarmente emblematica di un orientamento che non è la prerogativa degli eredi del gaullismo e dei sovranisti dalle variegate obbedienze né delle sole élites, ma che costituisce una vera e propria « eccezione francese ».

Jean Quatremer ha certamente ragione quando afferma che la Francia si è opposta all’uso della maggioranza qualificata in materia di politica estera, di sicurezza e di difesa «con costanza, indipendentemente delle maggioranze al potere, e questo, sin dal negoziato del trattato di Maastricht del 1992 che ha dato qualche competenza all’Unione in questo campo…».

Quindi, secondo lui, «(la Francia) è l’unico paese (membro dell’UE) ad avere una visione globale del mondo, degli interessi da difendere nella maggior parte dei paesi del pianeta e, soprattutto, un esercito pressappoco degno di questo nome.» L’antifona è chiara. Ma quale realtà sta sotto queste affermazioni?

«Un esercito pressa poco degno di questo nome»

E’ necessario misurare questo braccio armato della Francia secondo una giusta misura. Il paragone con gli eserciti degli altri stati membri dell’Unione ha una pertinenza assai relativa. La maggior parte di questi eserciti sono in effetti organizzati non in vista della loro capacità a difendere da soli il proprio paese ma come parti di una organizzazione, la NATO, che assicura la difesa dell’insieme dei paesi che ne fanno parte.

E’ innegabile che esiste una volontà forte, almeno dall’irruzione, nel 1958, del generale de Gaulle al vertice dello Stato, di organizzare l’esercito francese affinché esso sia in grado di difendere il territorio francese contro le minacce esterne o, quanto meno di “mantenere il suo rango” ². Ma la concretizzazione di questa volontà è molto più discutibile.

In un articolo notevole, “Illusioni di autonomia: perché l’Europa non può assicurare la propria sicurezza se gli Stati Uniti si ritirano” ³, Hugo Meijer e Stephen G. Brooks mostrano che, sia da un punto di vista politico che militare, gli Europei, Francia inclusa quindi, non sarebbero in grado di assicurare la propria difesa senza il concorso degli Americani. ⁴ Lasciamo da parte la dimensione politica della problematica – ci torneremo più in là -, per fermarci alla dimensione militare.

Come lo sottolineano gli autori, la padronanza da parte della Russia della strategia A2/AD «diniego di accesso e interdizione di zona» ⁵ implica, per i paesi d’Europa, di disporre, in caso di invasione, di una «capacità di resistenza terrestre – e di conseguenza di mezzi terrestri» ⁶. I numeri sono da questo punto di vista, senza appello: i cinque grandi paesi dell’Unione ⁷ potevano dispiegare circa 11.500 carri armati nel 1990, mentre solo 1.500 oggi. La Russia poteva nel 2020 dispiegarne circa 2.600 ⁸.

Ma la debolezza europea non si ferma qui. Nel campo cruciale del «Comando, Controllo, Comunicazioni, Informatica (C4) Intelligence, Sorveglianza & Riconoscimento (ISR)» o C4ISR ⁹, i paesi dell’Unione non reggono il confronto con la Russia. Gli autori prendono come indicatore della padronanza di questo strumento, il numero di satelliti militari dei diversi paesi. Anche qui i numeri sono inequivocabili: Stati Uniti: 209; Russia: 104; paesi dell’UE: 34, di cui 12 per la Francia.

Questa debolezza era già manifesta durante l’intervento franco-britannico in Libia nel 2011. Gli autori ricordano che gli «Stati Uniti hanno dovuto fornire delle capacità critiche quali il rifornimento in volo, la soppressione delle difese aere nemiche, l’intelligence, l’acquisizione del bersaglio e la ricognizione» ¹⁰. Per le stesse ragioni dei limiti delle capacità di intervento autonomo degli eserciti europei, ivi compresi quindi quelle degli eserciti «pressoché degni di questo nome» (sic), il Presidente François Hollande si è visto costretto nel 2013 a rinunciare ad intervenire in Siria dopo il voltafaccia del Presidente Obama.

D’altronde, nell’ipotesi di un ritiro americano dal continente europeo, si assisterebbe secondo Meijer e Brooks ad importanti riposizionamenti. La minaccia russa, considerata da questi paesi come prioritaria, porterebbe ad un avvicinamento tra la Germania e il Regno Unito mentre la Francia continuerebbe a dare la priorità ai suoi «interessi» mediterranei al prezzo di «ragionevoli concessioni» alla Russia.

Se questa opzione è da un punto di vista militare relativamente ¹¹ plausibile, in ragione della forza di dissuasione nucleare francese, tutto sta a capire se è politicamente sostenibile. E’ in effetti altamente improbabile che l’Unione europea sopravviva ad un tale scenario. A meno di mettere in dubbio che uno dei principali obbiettivi strategici del Presidente Putin sia, parallelamente alla restaurazione delle frontiere dell’impero russo, la disintegrazione dell’Unione europea, come ampiamente dimostrato dal sostegno dato dal Cremlino alla Brexit, all’esasperazione della questione catalana, ai movimenti sovranisti francesi, italiani, etc., non c’è dubbio che senza la presenza americana il Cremlino avrebbe già portato a compimento un’ «operazione di salvaguardia» dei russofoni presenti in uno dei paesi baltici, provocando contemporaneamente l’implosione dell’Unione europea. Anche le conseguenze economiche sarebbero particolarmente violente. La fine dell’euro provocherebbe una esplosione dello spread dei paesi del sud, Francia compresa. Con un indebitamento pubblico già ampiamente fuori controllo, le conseguenze in termini di bilancio sarebbero disastrose.

Una prima conclusione dovrebbe quindi imporsi. Non esiste per i paesi dell’Unione europea, un’alternativa alla NATO e quindi all’implicazione americana nella difesa del continente europeo a breve e medio termine.

Eppure, per una grande parte delle élites ma anche dell’opinione pubblica francese, gli interessi vitali della Francia non sono minacciati dalla Russia. Le autorità francesi continuano a ragionare in termini di minacce come se la Francia stesse giocando da sola nel concerto delle nazioni europee e come se potesse «vivere» e dispiegarsi senza una Unione che rappresenta, di gran lunga, il suo primo partner economico e commerciale ¹² e un potente strumento di difesa e di promozione dei suoi interessi commerciali sulla scena mondiale. Per numerosi Francesi, la coesione dell’Unione che verrebbe distrutta dall’annessione di una parte del territorio di un paese baltico non costituisce un interesse vitale per il proprio paese e la clausola di assistenza mutua in caso di aggressione armata sul territorio di uno stato membro alla quale la Francia è tenuta in virtù del Trattato dell’Unione ¹³non sembra avere un valore pregnante.

Valori francesi e interessi francesi

Vale la pena fermarsi anche sulla questione degli interessi e dei valori. Senza risalire fino alla spedizione di Suez del 1956, dal trattato di Maastricht e l’istituzione del pilastro di politica estera e di sicurezza comune nel 1992, la politica estera della Francia, in particolare quando includeva un intervento militare, non fu sempre esemplare in termini di valori, né visionaria in termini di difesa dei propri interessi. Basti pensare all’approccio mitterrandiano della questione jugoslava ¹⁴ in nome dell’alleanza franco-serba durante la Prima Guerra mondiale, o all’ “opération turquoise” sullo sfondo del genocidio dei Tutsi in Ruanda con l’intento di ostacolare le mire anglo-sassoni sull’Africa francofona. Più di recente, la visione del mondo sottesa dall’avventura Sarkozy-Cameron in Libia, compresa la sua dimensione più franco-francese, pone degli interrogativi, fra l’altro in ragione delle sue indiscutibili conseguenze sull’insieme della zona saheliana.

Queste tre Operazioni Esterne francesi (OPEX) – nella ex-Jugoslavia, in Ruanda e in Libia – non sono state scelte a caso. Si tratta di tre interventi maggiori dove il ruolo politico (e militare) della Francia è stato primigenio, se non determinante.

La fine dell’operazione Barkhane

Se 60 anni dopo le indipendenze delle ex colonie africane, la fine dell’operazione Barkhane contro i gruppi islamisti nel Sahel non è il canto del cigno della “Françafrique”, è certamente rivelatrice di profonde mutazioni nella regione nonché a Parigi. E’ il segno che la Francia ha perso in alcuni paesi dell’Africa dell’Ovest quella capacità di mobilitare (e di imporre) degli avvicendamenti politici in grado di assicurare una certa forma di stabilità statale. E’ anche una manifestazione della diminuzione dell’importanza dell’Africa dell’Ovest per l’economia francese, e del conseguente indebolimento nella classe politica e statale della lobby «africana», inclusi alcuni campioni del capitalismo di connivenza. E’ in fine il riflesso di una difficoltà comune agli altri paesi europei: quella di comprendere politicamente le nuove minacce alla sicurezza.

Perché, a meno di considerare che l’approvvigionamento di uranio o di prodotti petroliferi dipenda dal possesso di forze armate «degne di questo nome» – ma allora che ne sarebbe di tutti quegli stati europei che non possono rivendicare tale pretesa? -, e che necessiti di una politica estera particolare, bisogna concludere che gli interessi francesi sono fondamentalmente simili a quelli degli altri paesi membri dell’Unione europea. E se gli interessi (e valori) sono simili, le minacce in termini di sicurezza dovrebbero esserlo altrettanto. ¹⁵

Esiste un settore dove la Francia ha un approccio parzialmente diverso da quello degli altri paesi membri dell’Unione europea, quello dell’industria degli armamenti. Si tratta di un settore economico dove, per evidenti ragioni, il ruolo dello stato è, per definizione, estremamente significativo. Lo è ancora di più in Francia ¹⁶ dove lo stato è spesso azionista delle imprese in questione. Se non c’è alcun dubbio che le strutture statali tedesche, italiane o spagnole sostengono le rispettive industrie militari, anche attraverso «ragionevoli accomodamenti» in materia di politica estera, nel caso francese, le strutture statali sono totalmente al servizio di queste imprese, configurando per ciò stesso una fattispecie dove la politica estera non è più connessa (eventualmente) alla vendita di armamenti, ma dove a determinare la politica estera è direttamente la vendita degli armamenti ¹⁷. I pericoli che racchiude un tale approccio sono evidenti. L’alternativa a questa dipendenza alle esportazioni lo è altrettanto: la creazione di un mercato europeo degli armamenti e l’europeanizzazione delle industrie ¹⁸ del settore.

Disgiungere politica di difesa e politica di sicurezza

Un riconoscimento della comunanza delle minacce, una consapevolezza condivisa dell’impossibilità per i paesi dell’Unione europea di assicurare la propria difesa in caso di ritiro degli Stati Uniti dal continente e la necessità per i paesi d’Europa di continuare a basare la loro politica di difesa sulle loro rispettive forze armate e sulla loro appartenenza alla NATO, costituiscono dal nostro punto di vista delle condizioni sine qua non perché l’Unione assuma le proprie responsabilità nel campo della politica estera e di sicurezza.

A tal fine, ci sembra essenziale disgiungere, indipendentemente dall’ordine di priorità che gli attribuiscono i diversi stati membri, le minacce che rientrano nel campo della politica di difesa, da quelle che rientrano nel campo della politica di sicurezza dell’Unione e dei suoi stati membri. Nel primo campo rientrano il regime russo, il regime cinese e, in una certa misura, il regime turco.

Tutte le altre minacce – terrorismo transnazionale, proliferazione degli armi di distruzione di massa, instabilità nel Medio Oriente e in Africa del Nord (MENA), stati falliti, etc. – sono comuni a tutti gli stati membri anche se questi le collocano diversamente in termini di priorità. Dovrebbero a maggior ragione rientrare nella politica di sicurezza dell’Unione quanto più queste minacce non rientrano in senso stretto né nella politica di difesa né nelle finalità della NATO. Lo stesso dicasi per la politica dell’energia che è anche, per molti aspetti, una questione di sicurezza. Nord Stream 2 docet.

«Una struttura istituzionale efficace»

Su base di questa distinzione, è possibile creare «una struttura istituzionale efficace ¹⁹»? Certo, il «problema costituzionale» evocato da Jean Quatremer esiste, ma esattamente come esisteva in occasione della condivisione di competenze in altri campi reali quali sono la giustizia (Corte di Lussemburgo, Corte di Strasburgo), gli affari interni (Schengen) o la moneta unica (euro). Né più né meno.

Chi vuole affogare il suo cane lo accusa di avere la rabbia

«Non si può immaginare la Germania, per esempio, inviare i suoi soldati al fronte a seguito di una decisione europea» ²⁰. Non c’è bisogno di immaginarlo. La condizione di successo di una politica europea di sicurezza degna di questo nome è in effetti strettamente collegata alla natura europea dei suoi strumenti di attuazione, ivi compreso l’esercito europeo comune. Questo non può essere la somma di contingenti nazionali bensi lo strumento degli stati membri «insieme» nell’accezione che gli da Luuk Van Middelaar, di tutti e di nessuno di loro. Deve quindi essere creato ex novo e essere composto da ufficiali e soldati europei.

La falsa questione del Consiglio europeo di sicurezza

La litania in materia è rincorrente: non ci sarebbe politica estera e di sicurezza europea possibile senza un Consiglio de Sicurezza europeo modellato sul Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Se vogliamo usare il termine di paragone di questa istituzione onusiana, eretta per l’occasione a modello di efficacia e di democrazia sovranazionale mentre non è in realtà altro che una camera di neutralizzazione mutua garantita, in un tale scenario solamente i «grandi» stati dell’Unione, avrebbero un diritto di veto. Verrebbe in questo modo sostituito il diritto di veto esistente de facto – il voto all’unanimità – con un diritto di veto formale per happy few. Nessun bisogno di essere un indovino per immaginare l’entusiasmo che questa proposta fatta a suo tempo da Nicolas Sarkozy avrà suscitato fra gli stati che non potrebbero avvalersene.

A questo riguardo, è inutile complicare le cose. Il Consiglio europeo di Sicurezza esiste già: è il Consiglio europeo dei Capi di stato e di governo. Ha pure dimostrato in occasione dell’annessione della Crimea e dell’occupazione del Donbass da parte della Federazione russa la capacità dell’Unione, pur insufficiente, di reagire e di agire imponendo delle sanzioni contro lo stato aggressore.

Del resto, in uno scenario di cooperazione rafforzata che vedesse la partecipazione in un primo tempo di 19 stati membri ²¹ e dove le decisioni sarebbero prese alla maggioranza qualificata ²², sette stati parti alla Cooperazione oppure la Germania e la Francia congiuntamente potrebbero bloccare una decisione, costituendo in tale modo un solido antidoto ad ogni decisione avventurosa.

Più circoscritta che la proposta di Pedro Sanchez, Mark Rutte e Heiko Maas di abolire la regola dell’unanimità in materia di politica estera, una cooperazione rafforzata ²³avendo come finalità la creazione di una politica europea di sicurezza comune intorno e a partire dalla creazione di un esercito comune ²⁴ potrebbe costituire il primo passo di un processo di costruzione di una politica estera realmente comune.

Orban lo spaventapasseri

Possiamo ragionevolmente dubitare che Viktor Orban sarebbe in grado di bloccare una iniziativa portata da un gruppo di paesi di questa importanza, a fortiori se i paesi che, come il suo, che non farebbero parte della cooperazione rafforzata, partecipassero ai lavori del Consiglio di sicurezza dell’Unione, con l’esclusione del diritto di voto per le questioni afferenti alla cooperazione rafforzata.

Dissociare la politica di difesa che rimarrebbe di competenza degli stati membri e della NATO, e la politica di sicurezza che diventerebbe materia e competenza comuni, non impedisce di immaginare le ricadute che l’una potrebbe avere sull’altra. Cosi, per esempio, lo stanziamento nei paesi baltici delle basi di una delle tre divisioni di intervento rapido dell’Unione non mancherebbe di avere un significato anche dal punto di vista della difesa. Allo stesso modo, l’istallazione di una base aeronavale alla Réunion, avrebbe riguardo alle ambizioni che una potenza ostile potrebbe nutrire nei confronti delle isole Sparse, un ruolo più dissuasivo che lo statuto di riserva naturale che gli è stato di recente conferito, cosi come un gruppo aeronavale a Salonicco sarebbe suscettibile di calmare gli ardori del Presidente Erdogan nel mar Egeo molto meglio di una clausola di mutua difesa o di un partenariato strategico tra la Francia e la Grecia.

Inoltre, in una prospettiva di creazione, a termine, di una politica europea di difesa (più) autonoma, questa politica europea di sicurezza darebbe tempo al tempo, consentendo all’Unione di:

– creare una catena di comando politica e militare e assicurarne il rodaggio;

– istaurare un luogo generatore di fiducia tra gli stati membri;

– fornire, su base delle molteplici sinergie possibili tra l’esercito comune e gli eserciti nazionali che lo auspicassero, uno strumento per l’upgrading degli eserciti nazionali nei campi cruciali quali il C4ISR;

– condividere le spese di progettazione, di realizzazione e di manutenzione di strumenti di sicurezza e di difesa particolarmente onerosi (satelliti, etc.);

– rafforzare l’europeanizzazione delle industrie degli armamenti;

– concorrere alla sicurezza nel Pacifico.

In un momento in cui tutto lascia temere che Vladimir Putin non abbandonerà né il suo obbiettivo di reintegrare l’Ucraina e la Georgia nel suo «spazio russo», né quello di far implodere l’Unione europea; in un momento in cui stiamo assistendo ad une mutazione totalitaria e imperialista del regime dittatoriale cinese accompagnato da un impressionante potenziamento del suo apparato militare; qualsiasi tentativo di ritorno al vecchio ordine westfaliano in Europa sarebbe suicidario pour tutti gli stati, senza eccezione.

E se è incontestabile che il generale de Gaulle aveva il genio per “ingigantire le proprie forze” ²⁵, egli era tuttavia comodamente al riparo sotto l’ombrello della NATO e di una potenza americana concentrata sulla sola minaccia sovietica. Oggi, mentre assistiamo alla saldatura di un’alleanza che si annuncia durevole tra le due potenze imperialiste cinese e russa, è arrivata l’ora per l’Unione europea e per i suoi stati membri di dare «insieme» una risposta all’interrogativo del Presidente Kennedy: «non chiedetevi cosa gli Stati Uniti faranno per voi, ma piuttosto cosa possiamo fare insieme per la libertà umana.» ²⁶