Investimet me Partneritet Publik-Privat të ndërmarra në Bashkimin Europian, që në vitet 1990, kanë zhgënjyer Komisionin Europian për shkak të shpenzimeve të mëdha gjatë zbatimit të kontratave, kundrejt një fizibiliteti të ulët kur punimet përfunduan. Gjykata Europiane e Llogarive publikoi së fundmi një analizë të kosto-përfitimeve të 84 projekteve me PPP që u realizuan në vendet e BE-së gjatë viteve 1990-2014.
Auditorët që bënë analizën për llogari të Komisionit Europian gjetën se projektet e audituara nuk janë menaxhuar në mënyrë efektive dhe nuk ofrojnë kthyeshmërinë e investimit pas periudhës së ndërtimit. “Përfitimet e pritura nga PPP-të në të shumtën e rasteve nuk u arritën, për shkak të vonesave, kostot u rritën më shumë se parashikimet fillestare, teksa u evidentuan 1.5 miliardë euro shpenzime joefektive. Auditorët gjetën se dëmet financiare nga PPP u krijuan nga mungesa e analizave strategjike të përdorimit të PPP-ve, teksa kornizat institucionale dhe ligjore nuk ishin të përshtatshme. Vetëm pak shtete kishin përvojë dhe ekspertizë të konsoliduar në zbatimin e projekteve të suksesshme të PPP-ve, por në një pjesë të madhe të vendeve, sidomos në Greqi, Irlandë dhe Spanjë, projektet nuk ishin efikase.
Shembulli i keq i Greqisë
Vala e parë e PPP-ve në Greqi u dha në vitet 1990 dhe përfshiu projekte si Ura e Rionit Antirion, rruga unazore e Athinës dhe aeroporti i ri ndërkombëtar i Athinës. Vala e dytë e PPP-ve u dha në periudhën 2007-2008 dhe kryesisht përfshinte ndërtimin e autostradave. Këto projekte u financuan në një masë të konsiderueshme nga taksat, por kriza e rëndë financiare dhe ekonomike në Greqi solli një kolaps në vëllimet e trafikut, i cili ra me rreth 50%, referuar edhe skenarëve më pesimistë. Nga ana tjetër, pati rënie të mprehtë të të ardhurave faktike dhe të parashikuara për tri koncesionet e audituara.
Në veçanti, pas 2011-s, tre autostradat e audituara u ballafaquan me një rënie të konsiderueshme të të ardhurave prej reduktimit të trafikut, ku Autostrada Qendrore pati rënie të trafikut me 63%, Autostrada Olipmia me 49% dhe Autostrada Moreas me 20% në krahasim me parashikimin. Autoritetet publike në Greqi, në një masë të madhe, e kishin transferuar rrezikun e trafikut tek partnerët privatë (koncesionarët) në kontratat e PPP-së, ndaj ulja e të ardhurave ndikoi seriozisht në balancën financiare të kontratave dhe nxiti huadhënësit që të pezullonin financimin e projekteve.
Në këtë situatë, qeveria greke duhet të zgjidhte rinegocimin e kontratave, pasi pezullimi i punimeve do të kishte një kosto edhe më të madhe.
Pas tre vitesh negociata, kontratat me koncesionarët u rinegociuan në nëntor 2013. Nga rinegocimi, qeveria greke përballoi shpenzime shtesë për rreth 1.2 miliardë euro, vetëm për dy autostrada.
Me rinegocimin, data e fundit për koncesionet mbeti e pandryshuar, por afatet e përfundimit të punimeve u zgjatën për të tre projektet.
Në tre autostradat me koncesion në Greqi, kontributi i BE ishte 470 milionë euro. Kjo shumë do të mbulonte boshllëqet financiare të krijuara kryesisht nga ulja e të ardhurave nga vëllimet e reduktuara të trafikut dhe rritja e konsiderueshme e kostove financiare të projekteve, si pasojë e krizës financiare, e cila ndryshoi seriozisht balancat financiare të kontratave.
Për më tepër, partneri publik gjithashtu duhej të paguante 705 milionë euro shtesë për koncesionarët për pastrimin e gjetjeve arkeologjike, për marrjen e lejeve mjedisore të kërkuara, për finalizimin e shpronësimeve të nevojshme të tokës.
Fatura shtesë, sipas auditorëve të BE-së, erdhi për shkak të projekteve të përgatitura keq, dhe veçanërisht për faktin se kontratat e PPP u nënshkruan përpara se disa çështje të rëndësishme të zgjidheshin. Përfitimi më i madh në projektet me PPP është mundësia për të siguruar mirëmbajtje dhe shërbime më të mira se projektet tradicionale, pasi partneri privat përgjegjës për ndërtimin është gjithashtu përgjegjës për operimin dhe mirëmbajtjen e infrastrukturës për gjithë kohëzgjatjen e koncesionit.
Trafiku, rënie drastike pas nisjes së pagesës
Kur filloi projekti qendror i autostradës E-65 në Greqi, kishte shumë pak shpresë te trafiku (vetëm 4 832 automjete në ditë ishin parashikuar për vitin e parë të operimit, që është trafik i pamjaftueshëm për të justifikuar ndërtimin e një autostrade sipas kritereve të shëndosha të menaxhimit financiar). Në vitin 2013, vlerësimi i trafikut u reduktua edhe më tej në 1 792 automjete në ditë, pra më shumë se 63% nën vlerësimin fillestar. Përkundër kësaj, specifikimet e autostradës u vendosën pa marrë në konsideratë nëse kishte një mundësi me më pak kosto për ndërtimin e saj.
Për më tepër, fushëveprimi i projektit është reduktuar ndjeshëm. Vetëm pjesa e mesme (79 km) e autostradës së planifikuar është aktualisht në ndërtim e sipër, por në Veri dhe Jug nuk lidhet me rrugët e tjera ekzistuese. Pa këto lidhje, nivelet e ardhshme të trafikut ka të ngjarë të jenë shumë më të ulëta. Projekti në Meurthe-et-Moselle (Francë) kishte të ardhura pothuajse 50% nën pritshmëritë dhe në Irlandë gjithashtu në projektin NBS, trafiku ishte 69% më pak se parashikimi.
Praktikat e PPP-ve, pa konkurrencë
Meqenëse PPP-të kanë pasoja afatgjata për gjeneratat e ardhshme, përzgjedhja e tyre kërkon analiza dhe argumente të forta, shprehen auditorët e BE-së. Për të shmangur kostot për brezat, praktikat e mira të menaxhimit zakonisht marrin në konsideratë kryerjen e analizave krahasuese midis opsioneve të ndryshme të prokurimit (p.sh. tradicionale vs PPP). Nëse opsioni i PPP zgjidhet pa ndonjë analizë krahasuese për të siguruar rregulla të barabarta loje ndërmjet metodave të ndryshme të prokurimit, interesi publik është i pambrojtur.
Për 3 nga 12 projektet e audituara, procedurat kombëtare nuk parashohin ndonjë analizë krahasuese, për të identifikuar opsionin më të përshtatshëm të prokurimit. Të gjitha projektet e audituara të autostradave në Greqi dhe Spanjë nuk bazoheshin në asnjë analizë krahasuese. Përveç kësaj, për një nga nëntë projektet, është refuzuar nga gjykata për mungesë të theksuar në dokumentacion.
Analizat krahasuese janë të vlefshme, sidomos për projektet PPP të infrastrukturës. Pasi partnerët privatë zakonisht bartin shpenzime më të larta financiare, teksa tentojnë të minimizojnë kostot e mirëmbajtjes afatgjatë, duke përmirësuar cilësinë e ndërtimit, duke rritur kostot e ndërtimit. Auditorët e BE e cilësojnë të rëndësishme që sektori publik të vlerësojë shkallën në të cilën mund të arrihen kursimet afatgjata dhe nëse një PPP janë opsioni i duhur për një infrastrukturë të caktuar. Kjo është veçanërisht e rëndësishme për autostradat.
Projektet e audituara të PPP-ve treguan se disa aspekte mund të ndikojnë dukshëm në performancën e projektit. Edhe pse strukturimi, tenderimi dhe zbatimi i projekteve të PPP janë ekskluzivisht në kompetencë të Shteteve Anëtare, por komisioni mund të luajë rol të rëndësishëm kur duhet të miratojë projekte të mëdha për t’u bashkëfinancuar nga burimet e BE-së.
Paaftësia për të ndarë rreziqet
Aftësia për të identifikuar dhe për të alokuar rreziqet e projektit në mënyrë korrekte është një faktor kyç për suksesin e një PPP. Dështimi për ta bërë këtë mund të ketë implikime financiare për partnerin publik dhe pengon arritjen e objektivave të projektit. Marrëveshjet e shpërndarjes së rrezikut mund të sjellin më pak stimuj për partnerin privat ose kostot më të larta të projektit dhe shpërblime më të ulëta për partnerin publik.
Projektet e audituara në Greqi treguan se pjesa e rrezikut për partnerin privat e rrezikut është tepër e lartë, si për shembull me autostradën Olympia, ku partneri publik transferoi rrezikun totalisht tek partneri privat, sidomos për çështjet e trafikut. Kjo mund praktikë mund të çojë në faliment partnerin privat dhe me këtë rast, të krijojë kosto shtesë. Një shpërndarje e ngjashme e rrezikut ishte parashikuar edhe për projektin NBS në Irlandë, ku trafiku rezultoi më i ulët se ai i planifikuar fillimisht.
Në rastin e projektit të autostradës A-1 në Spanjë, si rreziku i kërkesës ashtu edhe rreziku i disponueshmërisë u zhvendosën te partneri privat, fondet ndaj investitorit do të paguheshin nga qeveria, duke përfshirë bonuse dhe gjoba për cilësinë e mirëmbajtjes. Ndërsa nivelet e trafikut ishin dukshëm më poshtë pritjeve, cilësia e mirëmbajtjes krijoi shpërblime që kompensonin të gjitha humbjet që partneri pati nga rënia e trafikut. Edhe në këtë rast edhe pse të gjitha rreziqet janë përballuar nga partneri privat, në praktikë nuk ka pësuar pothuajse asnjë dizavantazh financiar, ndërkohë që qeveria ka qenë e detyruar të paguajë shumë.
Auditorët pohojnë se për të qenë të suksesshme, PPP-të kërkojnë korniza, si dhe procese ligjore dhe institucionale të fuqishme dhe gjithëpërfshirëse. Për më tepër, PPP e suksesshme e PPP varen në një masë të madhe nga kapaciteti administrativ i autoriteteve përgjegjëse.
Si dëmtoi kriza, rasti i Katalonjës
Rajoni i Katalonjës në Spanjë vepron me një program të konsiderueshëm të investimeve PPP. Arsyetimi ekonomik për këto investime bazohej në një pikëpamje optimiste për autoritetet bazuar në një rritje të shpejtë ekonomike, para krizës ekonomike. Në vitin 2007, projektet e PPP-vë shënuan një vlerë prej 178.8 milionë eurosh, ose 8.9% të buxhetit vjetor (2 000 milion euro). Departamenti i transportit të Katalonjës vlerësoi se kjo barrë financiare nuk do të rrezikonte qëndrueshmërinë e buxheteve të ardhshme, pasi në atë kohë ekonomia po rritej në një ritëm të konsiderueshëm. Pas krizës, buxheti vjetor i departamentit u ul në 300 milionë euro, duke cenuar pagesat e PPP-ve. Kjo la shumë pak hapësirë për fleksibilitet fiskal dhe kështu komprometoi aftësinë e rajonit për t’u përshtatur me prioritetet në zhvillim, ose për të financuar investimet urgjente.
Krahas faktorëve të tjerë, siç janë efektet e krizës financiare dhe ekonomike, preferencat politike dhe kapacitetet e kufizuara të sektorit publik për t’u marrë me PPP-të, prania e kufizuar e mbështetjes së BE-së në PPP janë bërë shkak për një sërë vështirësish në menaxhimin e kontratave me PPP.
PPP, jashtë bilancit minojnë transparencën
Auditorët e BE-së, në inspektimin e tyre, kanë gjetur se kostot e PPP duhet të llogariten në bilancin e pronarit ekonomik të asetit, domethënë të partnerit që mban pjesën më të madhe të rreziqeve dhe ka të drejtën e shumicës së pagesave që lidhen me asetin. Në varësi të shpërndarjes së riskut dhe shpërblimit ndërmjet partnerëve publikë dhe privatë, rregullat lejojnë dy mundësi:
PPP-të mund të regjistrohen në bilancin e qeverisë në një mënyrë të ngjashme, si projektet me prokurim tradicional. Ky opsion trajton aktivitetin e PPP-së si një investim publik që gjeneron rritje të borxhit të qeverisë, në përputhje me investimet. Në këtë rast, ndikimi në stabilitetin fiskal është në përputhje me kriteret e Mastrihtit.
PPP-të mund të regjistrohen jashtë bilancit të qeverisë duke zhvendosur kostot e investimit në buxhetet e viteve e ardhshme. Avantazhi është se pjesa e borxhit që lidhet me PPP nuk është në përputhje me kriteret e Mastrihtit.
Alokimi i rrezikut midis partnerëve publikë dhe privatë është një nga karakteristikat kryesore të një kontrate PPP. Mbajtja e PPP-ve jashtë bilancit të qeverisë nënkupton zhvendosjen e shumicës së rreziqeve dhe përfitimeve te partneri privat.
Projektet, pa fitime
Auditorët kanë gjetur se PPP-të e audituara të mbështetura nga BE-ja nuk janë menaxhuar në mënyrë efektive dhe nuk ofrojnë vlera të përshtatshme për kthimin e investimit. Përfitimet e parashikuara të PPP-ve të audituara shpesh nuk u arritën, pasi ndryshe nga projektet me prokurim tradicional, ishin subjekt i vonesave, rritjes së kostove.
Përveç kësaj, u vu re mungesë analize në lidhje me potencialet e PPP-ve për të ofruar vlera shtesë. Vetëm disa Shtete Anëtare kanë një shkallë të përshtatshme të përvojës dhe ekspertizës në zbatimin e projekteve të suksesshme të PPP. Auditorët shprehen se ekziston një rrezik i konsiderueshëm që PPP-të nuk do të kontribuojnë në qëllimet e shprehura në Dokumentin Europian të Transportit.
Rekomandimi 1
Mos përdorni intensivisht PPP-të
Derisa problematikat e identifikuara të adresohen dhe rekomandimet e mëposhtme të zbatohen me sukses, Komisioni dhe Shtetet Anëtare nuk duhet të promovojnë një përdorim intensiv të PPP, deri sa të adresohen çështjet e identifikuara në raportin e auditorëve, në veçanti, përmirësimin e kornizave institucionale dhe ligjore, menaxhimin e projekteve, rritjen e sigurisë në zgjedhjen e opsioneve të investimeve me PPP. Projektet e audituara të PPP nuk kanë qenë efektive në arritjen e përfitimeve për të cilat u bënë.
Auditorët kanë gjetur se projektet e zbatuara kanë vënë qeveritë në një pozitë të varësisë – kompleksiteti i përgjithshëm i projektit.
Zgjedhja e opsionit PPP për shumicën e projekteve të audituara nuk ka sjellë përfitimet e pritshme të PPP-ve, si në përfundimin e punimeve në kohë, si në kostot shtesë që kanë krijuar. Siç është vërejtur tashmë për projektet e prokurimit tradicional, edhe shumica e projekteve të PPP të audituara (7 nga 12 projekte, që korrespondojnë me 7.8 miliardë euro) janë ndikuar nga joefikasiteti, që përfshinte procedura të zgjatura të prokurimit (deri në 6.5 vjet) dhe vonesa në fazat e ndërtimit (që variojnë nga 2 deri në 52 muaj).
Në projektet e audituara është gjetur se si qeveritë, investitorët dhe partnerët në financim janë treguar shumë optimistë për trafikun, si rasti i Greqisë dhe Spanjës.
Rekomandimi 2
Të zvogëlohen kostot dhe vonesat, janë barrë për qeveritë
Vonesat, rritja e kostove në zbatimin e PPP-ve u atribuohen pjesërisht analizave jo të plota. Auditorët kanë gjetur se opsioni PPP për të realizuar investimin është bërë pa një analizë të mjaftueshme. Për shumicën e projekteve të audituara nuk ka pasur analiza krahasuese që të demonstrojnë se PPP ofrojnë përfitueshmëri më të mëdha për interesin publik në krahasim me prokurimin tradicional.
Shumica e projekteve të PPP të audituara kanë demonstruar mangësi në përdorimin e opsionit PPP. Marrëveshjet për ndarjen e rrezikut ishin konceptuar keq, duke rezultuar në alokimin e rrezikut joefektiv ose jokoherent.
Rekomandim 3
Të bëhet zgjedhja më e mirë, PPP/prokurim tradicional
Shtetet anëtare e bazojnë përzgjedhjen e opsionit PPP në analiza krahasuese të shëndosha, siç është Comparator i Sektorit Publik, që sigurojnë që opsioni PPP të zgjidhet vetëm nëse maksimizon vlerën në para, edhe poshtë skenarëve pesimistë.
Komisioni Europian siguron që Gjykata e Llogarive të ketë akses të plotë në informacionin, në mënyrë që të vlerësojë zgjedhjen e opsionit të prokurimit.
Kuadri institucional dhe ligjor ende nuk është i përshtatshëm për projektet e PPP të mbështetura nga BE.
“Mangësitë e identifikuara në auditimin tonë tregojnë se duhet një aftësi e madhe administrative për zbatimin e projekteve të suksesshme të PPP-së dhe se kjo mund të sigurohet vetëm nëpërmjet kornizave adekuate institucionale dhe ligjore. Ne kemi vërejtur se këto kushte janë vetëm në pak Shtete Anëtare”, thuhet në raportin e auditorëve. Vetëm disa Shtete Anëtare kanë parashikuar të kufizojnë përdorimin e PPP-ve.
Rekomandimi 4
Të krijohen politika dhe strategji të qarta për PPP-të
Auditorët rekomandojnë që Shtetet Anëtare të krijojnë politika dhe strategji që identifikojnë qartë rolin që PPP-ve me qëllim identifikimin e sektorëve në të cilët PPP janë më të përshtatshmet. Duhen të vendosen kufij deri në atë masë sa PPP-të mund të përdoren në mënyrë efektive.
Komisioni propozon ndryshime legjislative për të përqendruar mbështetjen financiare për PPP-të në sektorët që ai i konsideron të një rëndësie të lartë strategjike dhe në përputhje me angazhimet afatgjata të PPP-ve. Kombinimi i fondeve të BE-së me PPP-të ka çuar në kompleksitete dhe pasiguri shtesë që nuk inkurajojnë përdorimin e tyre. Numri i projekteve PPP të mbështetura nga BE-ja, si pjesë e tregut të përgjithshëm të PPP ishte ende i ulët.
Rekomandimi 5
Përmirësimi i kuadrit të BE-së për një efektivitet më të madh të PPP-ve
Shtetet Anëtare duhet të përmirësojnë transparencën duke publikuar listat periodike të projekteve të PPP, duke përfshirë të dhëna të mjaftueshme dhe kuptimplota për angazhimet financiare. Komisioni duhet të financojë projektet e PPP-ve pasi është siguruar që zgjedhja e opsionit PPP ka më shumë leverdi se prokurimi tradicional Shtetet Anëtare duhet të përmirësojnë transparencën, duke publikuar periodikisht listat e projekteve PPP, me të dhëna të mjaftueshme dhe kuptimplota. Komisioni Europian, nga ana tjetër, duhet të thjeshtojë kompleksitetin e projekteve PPP, në funksion të veprimeve të mëtejshme që synojnë thjeshtimin e rregullave dhe procedurave relevante të programeve të BE. /Monitor
